建立我国农村社会保障制度的系统思考
作者：赵晷湘 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-38
【原文出处】广东行政学院学报
【原刊地名】广州
【原刊期号】200003
【原刊页号】65～68
【分 类 号】C41
【分 类 名】社会保障制度
【复印期号】200010
【 标 题 】建立我国农村社会保障制度的系统思考
【英文标题】The Systematic Reflections on Establishing the Rural Social InsuranceSystem in ChinaZHAO Gui-xiang
【 作 者 】赵晷湘
【作者简介】赵晷湘 (1965-)，男，湖南隆回人，广东中山学院经管系副教授。中山学院经管系，广东 中山 528403
【内容提要】本文从有效扩大内需，中国即将加入WTO与促进农村经济可持续发展等方面，系统论述了建立我国农村社会保障制度的重要性和迫切性，并在分析中国农村社会保障制度内容的基础上，探讨了加速建立农村社会保障制度的主要对策。
【英文摘要】Since China is faced with the problems of expanding domestic demand efficiently,joining WTO and promoting the sustained development of rural economy,this paper expounds the importance and urgencies of establishng the rural social insurance system.On the basis of analyzing the contents of rural social insurance system in China,it also advances some countermeasures to establishing rural social insurancc syste mquickly.
【关 键 词】农村社会保障制度/必要性/对策rural social insurance system/necessity/countermeasures
【 正 文 】
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2000)03-0065-04
建立健全多层次的社会保障制度，是当前我国经济体制改革的一项重要内容。农村社会保障，是全国社会保障体系的一个重要组成部分。随着农村改革的深入和经济的发展，建立与完善农村社会保障制度的要求越来越突出。在我国现阶段，加快建立健全农村社会保障制度，对加快我国社会保障制度建设，完善社会主义市场经济体制，促进农村经济可持续发展，具有十分重要的意义。
一、建立农村社会保障制度的重要性和迫切性
建国51年以来，特别是改革开放21年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民生活水平有了显著提高，农村各项社会事业得到了长足发展。但与此不相适应的是我国农村社会保障长期滞后，广大农民一直游离于社会的保障网外，他们的生、老 、病、死基本上由个人或家庭来承担，这种状况，不仅不利于深化农村改革和农村经济的可持续发展，而且不利于整个经济和社会的协调发展。在扩大内需和中国即将加入WTO的情况下，加快建立农村社会保障制度，无疑已成为当前一项刻不容缓的工作。
（一）建立农村社会保障制度，是有效扩大内需的重要举措。我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，扩大内需必须高度重视启动农村消费。最近两年来，为了有效扩大内需，政府和各有关部门采取一系列启动农村消费的措施。但成效并不明显。农村消费并没有像人们预期的那样启动和升温。据国家统计局统计，1997年县及县以下消费品零售额占全社会消费品零售额的比重为39%，1998年为38.7%，1999年进一步下降到38.6%。农村消费如此启而不动，固然有很多原因，但我认为其中很重要的一个原因就是：农村缺乏一个令广大农民放心消费的社会保障制度。目前，许多农民虽然有改善生活的强烈愿望，也有相应的消费能力，但由于担心老无所养和各种风险而不敢消费。因此，要有效启动农村消费，进而扩大内需，当务之急就是要通过建立健全农村社会保障制度来分解广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，促使广大农民既增加即期消费，又激发其潜在的社会购买力。
（二）建立农村社会保障制度，是中国加入WTO的迫切要求。中美双方就中国加入WTO达成协议以后，中国加入WTO已是指日可待，加入WTO，将对中国社会经济生活的各个方面产生重大影响，它在给中国经济发展带来机遇的同时，也给中国许多产业带来严峻挑战。其中，长期受国家政策保护的农业将面临最严重的挑战。这是因为，中国加入WTO，将使我国农产品总体平均关税在2004之前降至17%（重点农产品关税则要降至14.5%），这就意味着中国不能再维持对农产品进口的限制。而国外农产品的进入势必挤掉我国农产品的大部分市场，这无疑会直接导致农民收入的减少。据专家估计，加入WTO，农民收入将损失近100亿元人民币，许多农民生活也会因此而陷入困境。正是在这种情况下，建立农村社会保障制度就显得十分必要和迫切。
（三）建立农村社会保障制度，是农村经济可持续发展的客观要求。农村经济的可持续发展，必须以不断深化农村改革与大力发展农村市场经济为前提。而农村改革的深化和农村市场经济的发展，又必须以建立农村社会保障制度为重要条件。首先，大力发展农村市场经济要求建立健全农村社会保障制度。目前，我国农村正在大力发展社会主义市场经济，市场经济的一个显著特点就是风险性，因此，农村经济也是一种典型的风险经济。以家庭联产承包为主的双层经营体制的实行，使农户成为了独立的商品生产者和市场行为主体，从而决定了他们必须独立承担生产经营中的各种风险，如自然灾害、意外事故和价格变动等，因而也就产生了对相应的社会保障要求。其次，建立农村社会保障制度也是农村剩余劳动力不断增多的客观要求。我国是人口大国，9亿人口在农村，2/3的农业劳动力在农村第一产业上。但由于我国的耕地面积仅有14.5亿亩，人均只有1.2亩，随着农村改革的不断深化和农业劳动生产率的提高，我国将有大量的剩余劳动力需要脱离传统的农业而转移到第二、三产业就业，也有大部分人会“在家待业”，这些脱离传统农业的农民，如同城镇在岗职工和下岗职工一样，也迫切需要有社会保障。
（四）建立农村社会保障制度，是落实计划生育政策的物质基础。计划生育是我国的一项基本国策，长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村，这不仅仅是因为农民“觉悟低和文化水平低”，更主要的是“养儿防老”在农村并不单单是一种传统观念，而是一种现实。农民年老后如果没有社会保障，经济上只能依靠子女。如果没有子女或子女不多，年老丧失劳动能力后，基本生活就没有保障。同时，随着计划生育政策的推行和人口老龄化的发展，农民养老问题将会日益突出。据统计，我国农村现在60岁以上的老人已达到1亿多。因此，要顺利落实农村计划生育政策，当务之急就是要加快建立农村社会保障制度。只有这样，才能逐步摒弃传统的“养儿防老、多子多福”的生育观念，从而扫除农村计划生育的最大思想障碍，有效控制农村人口的过快增长。
二、中国农村社会保障制度的主要内容
要建立和完善农村社会保障制度，首先必须在理论上明确我国农村社会保障制度的主要内容。农村社会保障制度内容的确定，既要与我国农村经济发展水平相适应，考虑国家财政承受度和农民个人的经济承受能力，同时也要充分注意广大农民对社会保障的迫切要求。为此，我国农村社会保障制度主要应包括以下三个方面的内容。
（一）农村社会救济。农村社会救济是指国家和社会对因各种特殊原因造成收入减少或中断，无法维持正常 生活的那部分农民给予资金或物资帮助，从而保证他们最低生活需要的一种制度。在我国现阶段，农村社会救济的重点主要是两个方面：一是对遭受自然灾害后的农民进行生活救济。众所周知，我国农村地域辽阔，各种自然灾害频繁。据统计，一般年份，全国有灾民1亿左右，重灾年份则有1.5亿以上，因而灾民的生活救济就成为农村社会保障的重点。二是对目前尚未解决温饱问题的6500万贫困农民辅之以必要的生活救济。社会救济作为最低层次的保障，是最广泛、最基本的保障，也是社会保障的最后防线。同时应用范围最广，因为无论经济发达地区还是经济落后地区，都有人需要国家的救济。因此，社会救济就成为我国农村保障制度的第一项重要内容。
（二）农村社会保险。社会保险是农村社会保障的核心，是较高层次的社会保障。农村社会保险包括养老、医疗、失业、工伤和计划生育等许多方面。从当前农村的现实情况看，农民最迫切需要的社会保险主要是养老保险和医疗保险。这是因为，我国农民主要是以家庭联产承包责任制的形式进行生产经营，主要从事种养业劳动，因此，他们对失业保险和工伤保险的要求并不十分迫切。另一方面，随着农村人口老龄化以及平均寿命的延长，养老和医疗保障问题将越来越突出。而且，随着社会经济的发展和人民生活水平的普遍提高，养老费用和医疗费用也必然会不断上升。因此，当前农村社会保险的重点就是要抓好养老保险和医疗保险。农村社会养老保险各项工作的进行和开展，必须以建立农村养老保险基金为依托，除此之外，农村养老还必须办好农村福利院、敬老院、光荣院等福利性服务设施。我国农村医疗社会保险，主要有合作医疗、集资办医和大病住院统筹等形式。其中，合作医疗是当前农村医疗保险中最普遍的形式。因此，农村医疗保险的重点则是要发展和完善农村合作医疗制度。
（三）农村社会福利。农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险外的保障措施与公益性事业。它的主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残者的基本生活，同时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高其生活水平。随着农村经济的发展与农民收入的增加，广大农村人口对社会福利服务将产生新的需求。他们不仅在衣、食、住、行和生活环境等物质生活方面会产生新的需求，而且在文化娱乐等精神生活方面也会提出更高的要求。目前，我国社会福利服务出现了严重供不应求的情况。据测算，我国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求（在农村，这个比例更低一些）。因此，我们在建立农村社会保障制度时，一定要注意把农村社会福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利服务体系，促进农村精神文明建设。
三、建立农村社会保障制度的现实选择
建立农村社会保障制度，是一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导与高度重视，又需要农村集体与广大农民的积极支持。具体来说，要加速建立我国农村社会保障制度，主要应注意解决好以下五个问题。
（一）更新观念，充分认识建立农村社会保障制度的作用。长期以来，我们在社会保障制度建设中形成了重城市轻农村的格局，城市居民有失业保险、退休金和医疗保险，农民却没有；城市居民有最低生活保障制度，农民却只能靠天吃饭。之所以出现这种情况，其中很重要的一个原因就是我们在认识上有偏差。这种偏差主要表现在两个方面：其一是看不到建立农村社会保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏难情绪，认为对9亿农民建立社会保障虽有必要，但不可行。因此，要加快建立农村社会保障制度，首先要求我们提高认识，更新观念。我们一定要从深化农村改革、促进农村经济可持续发展与扩大内需的高度，来深入认识当前建立农村社会保障制度的迫切性和必要性。同时不应该存在畏难情绪，我们既要充分估计到建立农村社会保障制度的种种困难，更要看到其可行性。事实上，改革开放21年来，我国农民收入的显著提高，已为我国建立农村社会保障制度奠定了良好的经济基础。另一方面，解放以来，我们党和政府在农村长期开展的救灾救济、五保供养和优抚安置等社会福利工作，也为我国建立农村社会保障制度打下了良好的工作基础。
（二）从实际出发，建立多层次的农村社会保障制度。从客观需要上看，各地农民对社会保障和生活服务的要求是基本相同的。但由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，不同地区农村集体和农民个人的经济能力相差悬殊，这就要求我们在建立农村社会保障制度时，必须从各地经济发展水平和农民生活的实际需要出发。各项农村社会保障项目、范围和具体标准的确定，必须与各地区集体经济和农民个人的经济承受能力，以及农民的心理承受能力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会保障制度的建立， 不可能同时一步到位，也不可能全国统一一个模式，而是要根据各地经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。比如，在经济落后，农民收入水平比较低的地区，就不宜立即推行作为较高层次社会保障的社会保险，因为，社会保险对受保人有经济要求，即必须交纳一定的保费，而是应该把工作重点放在强化最低层次的社会保障——即社会救济上，如加强对老、少、边、穷地区的扶贫工作，帮助贫困灾区发展生产，提高救济标准，增加救济项目，提高农村孤、寡、老、弱、病、残者的生活水平等。
（三）多渠道筹措农村社会保障资金。资金问题是我国农村社会保障的核心问题。要给我国9亿农民建立社会保障制度，无疑需要巨额的资金投入。由于社会保障是国家对公民应尽的责任，因此，建立农村社会保障制度，首先要求国家投入资金。目前，国家的投入主要有三项，即救灾、特困户生活救济和优抚补助。但由于我国农村人口多，国家财力有限，单一依靠国家财政来开展社会保障工作，显然极不现实。这就要求我们广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。借鉴近年来我国城市筹措社会保障资金的经验，要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是要通过有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄，如强调凡是达到全国或全省农民人均收入水平的农民必须参加养老保险，凡是已解决温饱问题的农民也要参加养老保险，等等；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；四是要鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险已有多年，在这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平。
（四）要找准建立农村社会保障制度的突破口。如前所述，建立农村社会保障制度是一项复杂的社会系统工程，牵涉面广，不可能一蹴而就。这就要求我们一定要立足农村实际，找准重点，正确选择突破口。根据前面对农村社会保障制度内容的分析，我们认为，当前建立农村社会保障制度，其突破口就是要建立农村居民最低生活保障制度，把原来不规范的社会救济制度化与规范化。这是因为，社会救济是农村社会保障体系中最低层次的保障制度，传统的社会救济由于救济范围窄、标准低、工作随意性大，已很难适应新形势的要求。因此，建立和实施农村居民最低生活保障制度，不仅有利于传统救济工作的规范化与制度化，而且是对传统救济工作的重大改革。可喜的是，我国广东省早在1997年就已建立并实施了这项制度，从而在全国率先将最低生活保障面从城镇拓展到农村。如今在广东农村，只要经确认生活达不到当地最低生活标准，就可以向所在的村委会提出救济申请，并且在一个月内得到明确答复，如获得批准，村民即可在一年内每月领到100-150元的生活补助，更难得的是，经济并不发达的宁夏也从1999年1月1日起在全区建立并实施了农村居民最低生活保障制度。其成功的经验，值得在全国推广。
（五）加快农村社会保障法制建设。众所周知，社会保险作为整个农村社会保障制度的主体和核心，是以强制性为基本特征的。而社会保险的这一强制性又必须通过国家立法才能得到保证。目前，社会保险在农村进展不力，举步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保险立法滞后。比如，在许多私营企业和三资企业中，由于一些企业主和农民工认识水平太低，常常以政府有关强制社会保险的文件不是法律为由，拒绝给广大农民工购买社会保险。由此可见，要建立我国农村社会保障制度，加快社会保障法制建设非常必要，因为只有这样才能使农村社会保险工作有法可依。从我国社会保障立法的历史与现状看，加快农村社会保障法制建设，主要应该抓好以下两项工作：其一是要抓好单项法规的建设，如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险法等等；其二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的保障办法。
收稿日期：2000-03-10
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