1983年1月中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，区分了基层组织的前后性质，并指明其发展方向。1983年10月中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会，并重申村民委员会是基层群众性自治组织；接着在1986年9月发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。1987年11月，全国人大通过的《村民委员会组织法（试行）》，依据宪法第111条，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构以及村民会议的权力等做了全面的规定，在其第三条中明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系，确立了村民自治的原则。这是中国农村村民自治兴起的明确标志[ ]。1993年，中共中央7号文件决定：“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”。此举也为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。经过多年的徘徊，1998年11月，《村民委员会组织法》得以正式颁行，村民自治成为国内外关注的焦点。
作为中国农村基层政治组织的基本形式，村民自治在取得若干成效的同时，也已暴露出某些深层的问题。本文先拟讨论其中的角色冲突，并归之为三重层次；然后，指出村治的两种应有职能及其残缺；在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。其实，农协无非是综合性的合作社，合作社无非是专业性农协，不过综合性中介组织具有专业性组织无可替代的作用。将供销社、信用社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合。
（一）村治的三重角色冲突
1．1 村党支部与村民委员会的关系
《村民委员会组织法》一方面从法律上确立了村委会的自治主体地位，另一方面也不忘在第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但是，按照这一原文，虽其语焉不详，仍然可见，《村民委员会组织法》更倾向于强调基层党组织务必贯彻党的村民自治方针。至于《党章》本身的第三十二条也规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权”。
在村民自治开始在全国展开不久，中共中央于1990年12月发出《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》（1990年中发19号文件），明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设，同时规定，村民委员会是在党的领导下，在国家规定的范围内，村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。1994年中共中央更在《关于加强农村基层组织建设的通知》中强调，“党支部要加强对村民委员会的领导，支持村民委员会依法开展工作”，“村民委员会必须把自己置于党支部的领导之下，积极主动地做好职责范
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